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해외 주요국의 외국인 투자 규제

#해외기술 #외국인투자 #최신규제

[들어가며]
해외 기술을 확보하는 방법으로는 해외직접투자(Foreign Direct Investment) 방식과 지식재산권(Intellectual Property) 이전 방식이 있다. 이 중 해외직접투자 방식으로 인수합병(Merger & Acquisition), 인수 후 개발(Acquisition & Development), 및 합작기업(Joint Venture)의 형태가 통상적으로 널리 사용되는데, 특히 최근 해외직접투자 방식을 통한 해외 기술 확보와 관련하여 미국, 유럽연합, 중국 등의 세계 3대 경제권역을 중심으로 자국 기술의 보호를 위한 외국인 투자 규제를 강화하는 추세에 있다. 특히 전 세계가 COVID-19 시대를 거치면서 해외 각국이 외국인 및 해외 기업의 투자와 관련하여 법률에 명시된 국가안보의 범위를 보다 광범위한 것으로 확대하거나, 자국의 주요 기술, 주요 기반 시설, 자국민의 개인정보를 포함한 민감한 정보, COVID-19 관련 의료산업 등을 보호하기 위한 법률적 근거를 발전시키고 있다. 이에 본 기고문에서는 M&A, A&D, 합작기업, 벤처캐피탈 펀드, 지분 참여 등의 다양한 방식으로 이루어지는 외국인 투자에 관한 각국의 최신 규제 및 이와 관련하여 국내 기업이 해외 투자 시 유의해야 할 사항에 대하여 고찰하기로 한다.1)
[해외 주요국의 외국인 투자 규제]
1. 미국
1950년 미국의 국가안보를 위하여 제정된 국방물자생산법(Defense Production Act, “DPA”)은 그간 수 차례의 개정을 거쳐 2018년 제정된 외국인 투자 위험심사 현대화법(Foreign Investment Risk Review Modernization Act, “FIRRMA”)에 의하여 재개정되었다. FIRRMA는 트럼프 행정부와 미국 의회 내에 확산된 중국의 대미 투자로 인한 국가안보 위협에 대한 우려를 반영하여, 1975년 DPA 제721조에 근거하여 설립된 외국인투자심사위원회(Committee of Foreign Investment in the United States, “CFIUS”)의 권한을 더욱 확대하고 강화하기 위한 목적으로 제정되어 2020년 2월 13일 정식 발효된 법률로서, 군사, 항공, 첨단기술, 에너지 등 국가안보와 밀접한 관련 분야뿐만 아니라 소프트웨어, 전자 상거래, 금융서비스 등 미국 시민의 개인정보 접근 가능성이 있는 데이터를 다루는 모든 중요기술 분야에서 중국 기업을 비롯한 외국인 투자에 대한 규제를 강화함으로써 미국의 기술 분야 글로벌 리더십을 지속하고자 하는 것에 그 핵심 배경이 있다.2)
▶ ‌FIRRMA의 주요 내용: FIRRMA 시행으로 인하여 CFIUS의 심의 대상이 확대되어, CFIUS의 권한이 보다 확대 및 강화되었다. 이전에는 외국인 투자자가 특정 업종의 자국 기업에 대한 지배력을 행사하는 것을 제한하기 위해 해당 외국인의 지분 또는 의결권 취득기준 등이 심의 대상이었으나, FIRRMA는 핵심기술(Critical Technology), 핵심 인프라(Critical Infrastructure), 민감한 개인정보(Sensitive Personal Data), 이른바 “TID”와 관련된 분야에 대한 외국인의 모든 투자로 심의 대상을 확대하였으며, “TID” 업종에 대하여 보다 상세히 설명하면 다음과 같다: ① 핵심기술(Critical Technology): 무기, 원자력 시설/기기/재료, 화학물질 등 14개 최신기술 분야로서 생명공학, 인공지능, 위치/항법/타이밍, 마이크로프로세서, 최첨단 컴퓨팅, 데이터 분석, 양자 정보 및 감지, 물류 기술, 부가 제조 기술(3D 프린팅), 로봇공학, 뇌-컴퓨터 인터페이스, 극초음속, 최첨단 소재, 최첨단 보안 기술; ② 핵심 인프라(Critical Infrastructure): 투자 대상이 되는 핵심 인프라와 관련하여 소유, 운영 등의 기능을 수행하는 것으로서 미국에 매우 중요하며 그 물리적·가상적 파괴 또는 무력화가 국가안보에 지장을 줄 수 있는 시스템/자산으로 인터넷, 해저 케이블, 위성, 특수 금속, 전기 저장시스템, 원유 저장 시설, 공항, 항만, 수도 등의 28개 핵심 인프라 유형; 및 ③ 민감한 개인정보(Sensitive Personal Data): 미국 기업에 의하여 관리 또는 수집되는 식별 데이터를 의미하며, 금융정보, 소비자 리포트, 개인보험 신청정보, 건강정보, 비공개 전기통신 정보, 위치정보, 생체인증 정보, 유전정보 등을 포함.
따라서 TID 관련 업종의 미국 기업에 대하여 외국인 투자자가 다음의 3가지 활동 중 하나의 활동을 수행하는 경우 FIRRMA에 따른 강제 신고의 대상이 된다: ① 미국 기업이 보유한 주요 비공개 기술정보에 접근; ② 미국 기업의 이사회에 가입 또는 참여할 수 있는 권리 취득; 또는 ③ 미국 기업의 경영과 관련한 실질적인 의사결정에 관여.

▶ ‌CFIUS의 심의 기준 및 적용 대상: CFIUS는 외국인 투자가 국가안보에 미치는 영향을 검토하여 해당 승인 여부를 심의하는 관련 부처 합동 기관으로서, 재무부 장관이 위원장을 맡고 국방부, 국무부, 상무부 및 국토부를 포함하는 16개 행정부처 대표로 구성된다. CFIUS는 투자 의도 및 투자 대상의 사업 분야를 고려하여 외국인 투자가 제기하는 구체적인 위협을 심의하고, 투자 대상 사업이 미국 국가안보와 관련하여 포함하는 의의를 평가하며, 해당 거래를 통하여 발생 가능한 국가안보 취약점을 외국인이 악용하는 경우 초래될 결과 등을 포괄적으로 심의한다. 이를 바탕으로 CFIUS의 심의 적용 대상이 되는 거래는 미국 국가안보에 위협이 되는 신고 대상 거래에 해당하는 외국인 투자가 되며, 크게 다음과 같이 3가지로 분류된다: ① 심의 대상 지배형 거래(covered control transactions): 외국인 또는 외국기업에 의한 미국 기업에 대한 지배를 가능하게 하는 투자로서 joint venture도 포함됨; ② 심의 대상 투자(covered investments): TID 미국 기업에 대하여 지배를 수반하지 않는 투자로서 소수지분을 취득하는 거래; 및 ③ 외국인 또는 외국기업에 의한 미국 부동산 취득 거래. CFIUS는 이상과 같은 기준을 바탕으로 심의 결과 국가안보에 영향을 미치지 않는 것으로 판단하는 외국인 투자를 승인하나, 국가안보에 영향을 미치는 것으로 판단하는 경우에는 해당 당사자가 투자를 포기하도록 하거나 대통령에게 특정 조치를 권고한다. 대통령은 CFIUS의 권고를 근거로 해당 외국인 투자를 금지할 수 있으며, 이미 완료된 투자에 대하여는 투자 철회 명령을 내릴 수 있다.

▶ ‌FIRRMA의 시행 규정에 따른 CFIUS 사전 신고 대상: 2020년 9월 미국 재무부가 “Critical Technology Rule”을 마련함으로써 대부분의 주요 기술 업종을 신고 대상으로 규정하는 FIRRMA의 시행 규정이 완성되었다. 이전에는 특정 업종을 신고 대상으로 한정하였으나, 해당 시행 규정의 완성으로 다음의 3가지 경우에는 거래 종결일로부터 30일 전 사전 신고의 의무를 부과하게 되었다: ① 핵심기술의 설계, 개발, 제조, 시험 등에 관련된 미국 TID 기업과 관련된 거래 결과, (a) TID 기업에 경영권을 행사하게 되는 경우, (b) 지분 인수로 인하여 심의 대상 거래에 해당되는 경우; (c) TID 기업에 직접 투자하고 관련 권리 변경으로 심의 대상 거래에 해당되는 경우; (d) FIRRMA 규정의 회피 또는 잠탈을 의도하여 체결된 계약, 약정 등의 당사자가 투자자인 경우; 또는 (e) 해당 외국인 투자자가 전체 지분의 25% 이상의 의결권을 확보하게 되는 경우; ② 미국 TID 기업의 핵심기술 수출/재수출과 관련하여 해당 기업이 미국법에 의하여 수출인허가3) 획득이 요구되는 기술을 설계, 개발, 시험, 제조하는 경우; 또는 ③ 외국인 투자에 외국 정부가 관여한 경우에는 별도의 기준이 적용되며, 즉, 외국인이 신고 대상 거래를 하는 미국 기업에 투자하며, 외국 정부가 해당 투자활동에 대하여 상당한 이해관계(“substantial interest” - ① 외국인이 TID 관련 기업에 25% 이상의 의결권 취득; 및 ② 외국 정부가 해당 외국인 투자자의 의결권의 49% 이상을 보유하는 경우로 규정함)를 갖는 경우.
이상에서 살펴본 바와 같이, 과거에는 대부분 투자 당사자의 자발적 의사에 따른 신고에 의하여 CFIUS의 심의가 진행되었으나 FIRRMA의 시행으로 외국 정부의 실질적 이해관계가 관련된 투자 및 TID 관련 외국인 투자에 대하여는 의무적인 강제 신고의 요건을 부과하게 됨을 알 수 있다.

▶ ‌적용 사례: 그동안 미국 정부는 주로 중국의 미국 핵심기술에 대한 접근과 국가안보 위협 가능성을 차단하기 위하여 대통령 행정명령을 발동하여 규제해 왔다. 1975년 CFIUS 설립 이후 위원회의 권고에 따라 미국 대통령이 대미 외국인 투자를 금지하거나 이미 종료된 투자에 대하여 투자 철회 명령을 발동한 사례는 2020년 기준 총 6건이며, 모두 직·간접적으로 미국 기업에 대한 중국 기업의 사례에 해당된다. 해당 적용 사례를 살펴보면 다음과 같다: ① 중국 국영 항공사 CACTIC의 미국 항공기 부품업체 MAMCO 인수의 건에 대한 군사적 목적 이용 가능성을 사유로 부시 대통령의 투자 철회(지분 처분) 명령(1990); ② 2명의 중국인 소유의 미국법인인 Ralls Corporation의 오리건주 풍력발전 프로젝트 4건 매수의 건에 대한 미 해군기지 인근 소재의 사유로 오바마 대통령의 투자 철회(자산, 기술, 지식재산권, 인원, 계약, 및 사업 등 처분) 명령(2012)4); ③ 중국의 Fujian Grand Chip Investment Fund LP가 설립한 독일법인인 Grand Chip Investment GmbH의 Aixtron, Inc. (독일 반도체 관련 기기 제조기업인 Aixtron SE의 미국 자회사) 인수의 건에 대한 군사적 목적 이용 가능성을 사유로 오바마 대통령의 중지 명령(2016)5); ④ 미국의 Canyon Bridge Capital Partners가 운영하는 중국계 사모펀드인 China Venture CAPITAL Fund Corporation Limited의 Lattice Corp. 인수의 건에 대한 중국 기업의 첨단기술 접근 사유로 트럼프 대통령의 인수 금지 명령(2017); ⑤ 싱가포르에 본사를 둔 Broadcom의 미국의 Qualcomm 인수의 건에 대한 5G 기술 분야의 중국 시장 지배력 확대의 이유로 트럼프 대통령의 인수 금지 명령(2018); 및 ⑥ Beijing Shiji Information Technology의 StayNTouch 인수의 건에 대한 미국 시민에 대한 개인정보 수집의 사유로 트럼프 대통령의 투자 철회 명령(2020).

▶ ‌적용 예외: 한편 2022년 10월 현재, CFIUS 심사 예외국으로 지정된 국가는 캐나다, 오스트레일리아, 영국 및 뉴질랜드이다(뉴질랜드는 2022년 1월 신규 지정). 미국 기업이 경영하는 투자 펀드, 상술한 바와 같은 심사 예외국으로 지정된 국가 국민에 의한 투자, 외국인 투자자가 유한책임조합원으로서 펀드, 펀드의 경영진, 포트폴리오 등에 대한 변경 권한을 보유하지 않는 단순 금융 투자의 경우는 CFIUS의 심의 예외 대상이 된다.

1) 이번 호에서는 미국의 외국인 투자 규제에 관하여 살펴보며, 유럽 및 아시아 주요국의 외국인 투자 규제에 관하여는 다음 호에서 다루기로 함.

2) FIRRMA가 특정 국가를 지정하기 위한 법률은 아니나, 제정 배경을 살펴보면 사실상 중국의 대미 투자를 보다 강력하게 견제하기 위한 제도적 장치로 간주되며, 향후 미·중 간 통상분쟁에 있어 중요 이슈로 대두될 가능성이 있음.

3) 국제 무기 거래 규정 및 기타 방위물자·용역 관련 인허가, 수출관리 규정에 따른 인허가, 연방 에너지부 또는 원자력규제위원회로부터 획득 필요한 인허가를 의미하며, 실제 수출 또는 재수출 여부와는 무관함.

4) Ralls Corporation은 CFIUS가 해당 거래를 국가안보에 위협이 되는 것으로 판단한 근거 등에 대하여 Ralls Corporation이 반박할 수 있는 기회가 주어지지 않았으며, 이에 CFIUS의 조사 및 그에 따른 대통령의 행정명령이 적법한 절차를 거치지 않았음을 주장하며 CFIUS 및 오바마 대통령 등을 상대로 소송을 제기함. 2014년 5월 미국 District of Columbia 연방 항소 법원은 위와 같은 대통령의 행정명령이 적법한 절차를 거치지 않았으 므로 Ralls Corporation의 재산권을 침해한 것으로 판단하였으며, 본건은 2015년 10월 당사자 간 비공개 합의(settlement)로 마무리됨.

5) 해외에서의 매수가 거래 완료 전에 저지된 첫 사례임.
참고문헌

(1) 김민배, “미국의 외국인 투자규제 대상과 특징”, 법제처, 2020.

(2) 김민배, “미국의 첨단기술 보호 정책과 국가안보의 판단기준”, 법제처, 2020.

(3) 나수엽 외, “미국의 「외국인투자위험심사현대화법(FIRRMA)」 발효와 미국의 대중 투자규제”, 대외경제정책연구원, 2020.

(4) 정형곤 외, “주요 선진국의 외국인투자 경제안보 심사 정책 동향과 시사점”, 대외경제정책연구원, 2021.

(5) 최창수, “외국인 투자 규제에 대한 주요국 입법동향”, 국회도서관, 2021.

(6) 한국무역협회 통상지원센터, “미국 수출관리규정(EAR) 매뉴얼”, 한국무역협회, 2020.

(7) ‌Congressional Research Service, “CFIUS Reform Under FIRRMA”, 2020.

(8) ‌Nova J. Daly, “Ralls Case Affirms President's Broad CFIUS Authority”, Wiley Rein LLP, 2013. 3., https://www.wiley.law/alert-2647

(9) ‌Philippa Maister, “CFIUS reaches settlement with Ralls Corp, FDi Intelligence”, 2015. 12., https://www.fdiintelligence.com/content/news/cfius-reaches-settlement-with-ralls-corp-62802

(10) ‌Pinsent Masons LLP, “Foreign direct investment in the US”, 2022. 3., https://www.pinsentmasons.com/out-law/guides/foreign-direct-investment-us

(11) ‌Masuda, Funai, Eifert & Mitchell, Ltd., “CFIUS Final Regulations Revise Mandatory Declaration Requirement for Certain Critical Technology Transasctions”, 2020. 9., https://www.masudafunai.com/articles/cfius-final-regulations-revise-mandatory-declaration-requirement-for-certain-critical-technology-transactions

(12) ‌Wilson, Sonsoni, Goodrich & Rosati, “CFIUS After FIRRMA Implementation: A Crash Course in Assessing and Navigating Risk”, 2020. 10., https://www.wsgr.com/en/insights/cfius-after-firrma-implementation-a-crash-course-in-assessing-and-navigating-risk.html

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